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?一、對(duì)現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的基本判斷
現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管體制有兩個(gè)主體：國資委、被監(jiān)管國有企業(yè)。國資委作為監(jiān)管主體，定位于履行出資人職責(zé)，實(shí)行“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。就目前來說，“管資產(chǎn)”是指企業(yè)實(shí)物資產(chǎn)的安全甚至運(yùn)營?！肮苋恕眲t是指企業(yè)董事、高管的任免?！肮苁隆眲t是指企業(yè)的投資、業(yè)務(wù)確定、發(fā)展戰(zhàn)略、合并重組等事項(xiàng)的核準(zhǔn)或?qū)徟?。顯然，這“三管”涉及的都是企業(yè)的事情。因此，說國資委在管企業(yè)，這反映國資委工作的實(shí)際。而且，我們明確地將國資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)稱之為國資委監(jiān)管企業(yè)，這也說明了國資委監(jiān)管的不是國有資產(chǎn)而是國有企業(yè)。
國資委直接監(jiān)管國有企業(yè)，這有其客觀現(xiàn)實(shí)。因?yàn)檫@些國有企業(yè)多數(shù)都是國有獨(dú)資，即使不是，它的股權(quán)也都是國有股權(quán)。這些國有企業(yè)多數(shù)都是按《企業(yè)法》登記，它們沒有董事會(huì)。即使有企業(yè)按《公司法》登記，但因?yàn)槭菄歇?dú)資，可能建立了董事會(huì)，但也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。這種董事會(huì)治理的缺失，使國有企業(yè)治理方式實(shí)行的是總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。在這種情況下，國資委說是履行出資人職責(zé)，但它實(shí)際履行的是出資人、董事會(huì)雙重職責(zé)，從而超出了出資人職責(zé)的定位。
作為國資委監(jiān)管國有企業(yè)，它們多數(shù)為1998年撤銷行業(yè)主管部門時(shí)，由其管理的國有企業(yè)捆綁打包后組建的。企業(yè)組織形式基本上是由集團(tuán)公司、二級(jí)法人企業(yè)、三級(jí)法人企業(yè)甚至更進(jìn)一步低層級(jí)的法人企業(yè)組合而成的法人企業(yè)聯(lián)合體。上級(jí)對(duì)下級(jí)的法人企業(yè)具有控股關(guān)系，作為獨(dú)立法人，它們的權(quán)力來自于《企業(yè)法》或《公司法》，它們之間是一種交易關(guān)系，而非管理關(guān)系或合作關(guān)系，結(jié)果是作為同一集團(tuán)的各法人企業(yè)之間常常是在競爭。目前，國有企業(yè)集團(tuán)公司的職能主要有兩個(gè)：一是旗下法人企業(yè)的國有資本出資人；二是旗下法人企業(yè)的管理者。作為國有資本出資人，它本應(yīng)關(guān)心的是國有資本收益或基于國家需要的戰(zhàn)略性配置。但在實(shí)際運(yùn)行中，集團(tuán)公司追求的是旗下更多的法人企業(yè)及法人企業(yè)的規(guī)模，以及利用出資人權(quán)力對(duì)法人企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略管控，如決定高管任免、業(yè)務(wù)及經(jīng)營取向、業(yè)績考核等。所以，國有企業(yè)集團(tuán)公司并非是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)，而是生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)企業(yè)的投資者和管控者。
十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。未來，國有資本、非國有資本共融發(fā)展的混合所有制企業(yè)，應(yīng)該是國民經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)型企業(yè)。這就要求國資委監(jiān)管的國有企業(yè)需開放股權(quán)，允許更多的非國有資本進(jìn)入，這不僅包括競爭性領(lǐng)域甚至也應(yīng)包括自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)。開放股權(quán)，引入非國有資本后，即使企業(yè)為國有控股，國資委也不能像國有獨(dú)資企業(yè)那樣進(jìn)行直接治理，因?yàn)檫@超越了國資委履行出資人職責(zé)的權(quán)限，結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致非國有資本不愿進(jìn)入甚至可能進(jìn)入退出，國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)就成了空話。此時(shí)，國資委只能是同其他出資人對(duì)多元產(chǎn)權(quán)國有企業(yè)進(jìn)行共同治理。這就要求對(duì)目前的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制進(jìn)行改革。
同時(shí)，開放股權(quán)后，目前的國有企業(yè)集團(tuán)公司也需進(jìn)行變革，不再具有國有資本出資人和業(yè)務(wù)經(jīng)營的雙重職責(zé)，或者是轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本的管理者，或者是轉(zhuǎn)變?yōu)閮H從事業(yè)務(wù)經(jīng)營的企業(yè)。作為國有資本出資人，它就是國有資本管理機(jī)構(gòu)，持有并管理多元產(chǎn)權(quán)主體企業(yè)中的國有股權(quán)。作為業(yè)務(wù)經(jīng)營者，它不再是法人企業(yè)聯(lián)合體，而應(yīng)該是由各出資人組成的一級(jí)法人企業(yè)，在企業(yè)內(nèi)部是各獨(dú)立核算的業(yè)務(wù)單元，即使存在獨(dú)立的法人企業(yè)，它也應(yīng)只是作為企業(yè)的戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)單元。
二、改革國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的構(gòu)想
基于發(fā)展混合所有制帶來的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)變革，改革目前的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制重在實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，即國有資產(chǎn)監(jiān)管體制由國資委、國資委監(jiān)管企業(yè)兩個(gè)主體轉(zhuǎn)變?yōu)閲Y委、國有資本管理機(jī)構(gòu)、國有資本出資企業(yè)三個(gè)主體；國資委由出資人、董事會(huì)的雙重職責(zé)向“干凈”的出資人轉(zhuǎn)變；國資委監(jiān)管企業(yè)由國有資本管理職能、業(yè)務(wù)經(jīng)營職能向國有資本管理職能或是業(yè)務(wù)經(jīng)營職能的轉(zhuǎn)變。
1、國有資本管理機(jī)構(gòu)
作為國有股權(quán)的持有者和管理者，國有資本管理機(jī)構(gòu)可分為兩類：一類是國有資本運(yùn)營公司，它的職能是專司管理上市公司中的國有股權(quán)；一類是國有資本投資公司，它的職能是從事戰(zhàn)略性投資或以資本收益最大化為目標(biāo)的股權(quán)投資。國有資本運(yùn)營（投資）公司通過國有資本在所出資企業(yè)中的進(jìn)入或退出，實(shí)現(xiàn)國有資本布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。國有資本運(yùn)營（投資）公司不宜再搞股權(quán)多元化，因?yàn)檫@會(huì)拉長國有資本管理鏈條，增加交易成本，降低效率。
國有資本管理機(jī)構(gòu)應(yīng)作為特殊法人，由國家專項(xiàng)立法組建成立，它的運(yùn)行一定要體現(xiàn)其專業(yè)性，避免行政化。其所有工作人員要市場化選拔，面向海內(nèi)外公開招聘，簽訂明確的任期工作合同，人事檔案可交由社會(huì)上的人才交流中心管理。員工薪酬應(yīng)分為基薪和績效薪酬兩個(gè)部分。基薪參考全社會(huì)平均水平確定?？冃匠耆Q于其管理的國有資本收益情況。
2、國資委
國資委仍然是履行出資人職責(zé)，但它要讓渡其目前的董事會(huì)權(quán)力，歸位到真正的出資人的身份。這時(shí)，國資委仍然要實(shí)行“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”?！肮苜Y產(chǎn)”主要是關(guān)注國有資本收益，決定國有資本在所出資企業(yè)中的配置，評(píng)估國有資本的保值增值狀況等?！肮苋恕眲t重在選派好董事會(huì)中的國有股權(quán)董事。對(duì)派出董事的工作業(yè)績進(jìn)行評(píng)估，確定其薪酬的決定規(guī)則。
“管事”主要是五個(gè)方面：第一，建設(shè)好董事會(huì)。國有股權(quán)在所出資企業(yè)中一般要居于控股地位，即使不控股也應(yīng)有特殊的權(quán)利安排，如擁有否決權(quán)的“黃金股”等。國有股權(quán)在企業(yè)中的特殊地位，決定了國資委在董事會(huì)中具有不同尋常的作用。這種作用要求國資委要承擔(dān)起建設(shè)好董事會(huì)的職責(zé)，這是國資委履行好出資人職責(zé)的工作重點(diǎn)。第二，編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。國資委要負(fù)責(zé)國有股權(quán)分紅、國有股權(quán)減持等收入的收繳，并將其納入國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。同時(shí)，要做好國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的安排。第三，決定國有股權(quán)在企業(yè)中的增持或減持。對(duì)于國有股在所出資企業(yè)中的增加或減少，應(yīng)由國資委來決定。然后，由國有資本運(yùn)營（投資）公司按一定的程序和規(guī)則來進(jìn)行操作。第四，知曉國有企業(yè)的重大事項(xiàng)。企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算和決算、年終財(cái)務(wù)報(bào)表、重大投資項(xiàng)目安排、高管任免、董事會(huì)會(huì)議記錄等事項(xiàng)需報(bào)送國資委。第五，監(jiān)督檢查國有企業(yè)的高管腐敗。國資委對(duì)國有企業(yè)高管腐敗具有查辦責(zé)任。對(duì)于出現(xiàn)的違紀(jì)，國資委黨的組織部門要視情況做紀(jì)律處理；若出現(xiàn)違法行為，國資委在查辦后要向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)并要求立案。
3、國有資本出資企業(yè)
國有資本出資企業(yè)，簡稱國有企業(yè)，它已不同于目前的國資委監(jiān)管企業(yè)，一般為多元產(chǎn)權(quán)，個(gè)別為國有獨(dú)資。它的職責(zé)就是以滿足市場需求為目的，從事相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。企業(yè)組織形式應(yīng)該是一級(jí)法人，旗下為獨(dú)立核算的各業(yè)務(wù)經(jīng)營單元。公司總部根據(jù)各獨(dú)立核算業(yè)務(wù)的發(fā)展情況決定其擴(kuò)張還是收縮甚至退出，從而決定資源在各業(yè)務(wù)的配置。
三、國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的路徑
實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管改革構(gòu)想，關(guān)鍵是做好以下三個(gè)方面：
1、國有資本管理機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)行
國有資本管理機(jī)構(gòu)分為國有資本運(yùn)營公司、國有資本投資公司，它們各自應(yīng)有不同的職能定位和設(shè)立方式。
（1）關(guān)于國有資本運(yùn)營公司
國有資本運(yùn)營公司的產(chǎn)生應(yīng)該是新建。目前，對(duì)于已經(jīng)整體上市或主營業(yè)務(wù)整體上市的中央企業(yè)，取消只是作為上市公司控股股東的集團(tuán)公司，將其直接持有的上市公司中的國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)給新組建的國有資本運(yùn)營公司。國有資本運(yùn)營公司內(nèi)部可按行業(yè)設(shè)置若干國有股權(quán)管理部門，如鋼鐵企業(yè)股權(quán)管理部、建筑企業(yè)股權(quán)管理部。國有資本運(yùn)營公司的主要職責(zé)是提出對(duì)上市公司國有股權(quán)增持或減持的建議性方案，報(bào)經(jīng)國資委批準(zhǔn)后負(fù)責(zé)方案的具體實(shí)施；受國資委委托，監(jiān)測上市公司的經(jīng)營狀況并做出評(píng)估。
（2）關(guān)于國有資本投資公司
國有資本投資公司可由現(xiàn)行的中央企業(yè)集團(tuán)公司改組建立，一些中央企業(yè)總部可率先進(jìn)行改組試點(diǎn)。改組為國有資本投資公司后，它已不同于原來的集團(tuán)公司，它不能再對(duì)持股企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性管控。一些中央企業(yè)持有上市公司股權(quán)，若改組為國有資本投資公司后，上市公司的國有股權(quán)應(yīng)交由國有資本運(yùn)營公司持有。國有資本投資公司只是持有非上市企業(yè)的國有股權(quán)，它只是國有股權(quán)的財(cái)務(wù)投資者或戰(zhàn)略投資者，如獲取國有股權(quán)收益最大化、支持某些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。
在目前的中央企業(yè)中，能夠改組為國有資本投資公司的只能是少部分，更多的中央企業(yè)應(yīng)該是撤銷集團(tuán)公司，將旗下企業(yè)的國有股權(quán)劃到已組建的國有資本投資公司持有。同國有資本運(yùn)營公司一樣，國有資本投資公司也應(yīng)按行業(yè)設(shè)置若干國有股權(quán)管理部門，每個(gè)部門管理同類企業(yè)的國有股權(quán)。
2、調(diào)整國資委的權(quán)力
國資委應(yīng)僅行使《公司法》規(guī)定的股東權(quán)利。對(duì)此，國資委必須進(jìn)行自身權(quán)力的調(diào)整，將一些權(quán)力讓渡給國有資本出資企業(yè)董事會(huì)。第一，不再任免企業(yè)高管。將目前的企業(yè)高管任免權(quán)交給董事會(huì)，這不僅是適應(yīng)非國有產(chǎn)權(quán)所有者的訴求，而且也實(shí)現(xiàn)了高管的能上能下，薪酬能增能減。目前，國企高管問題核心不在于市場化選拔，而是國資委的直接任免。在國資委直接任免的情況下，就意味著國企高管的終身制，這是國企高管管理中很多問題的根源所在。第二，不再核定企業(yè)主業(yè)、主業(yè)投資備案、非主業(yè)投資審批、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略審批等。這些都應(yīng)交給董事會(huì)做決策，國資委若有意愿應(yīng)通過在董事會(huì)中提出建議來實(shí)現(xiàn)。第三，不再負(fù)責(zé)企業(yè)的安全生產(chǎn)。企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管是國家安全生產(chǎn)行業(yè)主管部門的事情。若國有企業(yè)在安全生產(chǎn)方面出了問題，應(yīng)由安全生產(chǎn)部門進(jìn)行查辦。企業(yè)相關(guān)責(zé)任人要據(jù)此受到相應(yīng)的懲處。第四，不能決定企業(yè)的合并重組、關(guān)閉破產(chǎn)。這些事情應(yīng)由全體投資者通過共同參與的股東會(huì)或董事會(huì)來決定。其程序及相應(yīng)的工作規(guī)則按國家有關(guān)規(guī)定或企業(yè)內(nèi)部制度來實(shí)行。第五，不宜要求高管匯報(bào)工作或召開要求企業(yè)有關(guān)人員參加的各種會(huì)議，但可召開由國有董事參加的會(huì)議。
3、重組國資委監(jiān)管企業(yè)，建立國有資本出資企業(yè)
對(duì)國資委監(jiān)管企業(yè)進(jìn)行重組，建立國有資本出資企業(yè)?？蓪⒛壳案髦醒肫髽I(yè)中同類業(yè)務(wù)的法人企業(yè)或有上下游關(guān)聯(lián)的法人企業(yè)進(jìn)行篩選，根據(jù)這些企業(yè)的收入規(guī)模，先整合為仍由法人企業(yè)組成的一家或幾家按《公司法》登記注冊的公司制企業(yè)。然后，再取消該企業(yè)旗下各企業(yè)的法人資格，對(duì)這些法人企業(yè)的業(yè)務(wù)進(jìn)行重組，整合為各獨(dú)立核算的業(yè)務(wù)單元。一級(jí)法人企業(yè)除少數(shù)為國有獨(dú)資外，大多數(shù)為國有產(chǎn)權(quán)、非國有產(chǎn)權(quán)混合的多元股權(quán)，企業(yè)組織架構(gòu)應(yīng)是總部、各職能部門、各業(yè)務(wù)單元。當(dāng)某一業(yè)務(wù)單元選擇退出時(shí)，無論是出售、關(guān)閉還是破產(chǎn)，該項(xiàng)業(yè)務(wù)中的所有就業(yè)人員要一同離開企業(yè)，做到人隨業(yè)務(wù)走。
對(duì)于國有資本出資企業(yè)，國資委可視各企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的作用或國有股權(quán)的保值增值情況，做出增持、減持或退出。而國有資本一旦退出后，該企業(yè)則不再是國有資本出資企業(yè)，國資委在該企業(yè)中派出的國有產(chǎn)權(quán)董事要離去。 ?