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?時(shí)周特約記者 沈陽(yáng) 發(fā)自北京
國(guó)資改革頂層設(shè)計(jì)的靴子即將落下。國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心副主任彭建國(guó)日前表示，關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見(jiàn)及八九個(gè)相關(guān)配套文件已趨成熟，春節(jié)前有望率先出臺(tái)。隨著國(guó)務(wù)院國(guó)資委網(wǎng)站“委領(lǐng)導(dǎo)”欄目的更新，包括國(guó)資委自身在內(nèi)，一場(chǎng)真正的大改革即將開(kāi)始。
在接下去的2015年，中國(guó)應(yīng)該如何推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革？就此重大問(wèn)題，時(shí)代周報(bào)記者專(zhuān)訪了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)袁緒程。
一是改“體”，二是改“制”
時(shí)代周報(bào)：中共十八大以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了重大的變化，其中最重要的就是國(guó)家宣布全面深化改革。記得你在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)曾經(jīng)組織“國(guó)家戰(zhàn)略與改革研究課題組”，旨在為中共十八大及之后十年的改革提供咨詢(xún)意見(jiàn)，并撰有《中國(guó)未來(lái)十年改革前景研究》。這個(gè)報(bào)告曾經(jīng)發(fā)表在《改革內(nèi)參》。能否分享一下這個(gè)報(bào)告的內(nèi)容？
袁緒程：“國(guó)家戰(zhàn)略與改革研究課題”曾于2011年9月3日提交首屆特約專(zhuān)家和特約研究員會(huì)議討論，并向近百名特約專(zhuān)家和特約研究員征求意見(jiàn)。這個(gè)課題主要內(nèi)容包括三大部分：一、危機(jī)與改革：未來(lái)十年的挑戰(zhàn)與選擇；二、改革的目標(biāo)及其路線圖；三、改革的組織領(lǐng)導(dǎo)與保障措施。
關(guān)于中國(guó)改革，首先需要對(duì)中國(guó)的增長(zhǎng)機(jī)制和改革機(jī)制有個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。我一直認(rèn)為，中國(guó)的高速增長(zhǎng)依賴(lài)于它獨(dú)有的增長(zhǎng)模式，其獨(dú)有的增長(zhǎng)模式又源于它的體制。
中國(guó)獨(dú)有的增長(zhǎng)模式及其相應(yīng)的體制將中國(guó)從一個(gè)落后貧窮國(guó)家?guī)氤醪叫】档闹械仁杖雵?guó)家。但是這種“三高一低”(即高收入、高消耗、高污染)卻低產(chǎn)出的增長(zhǎng)模式，是無(wú)法持續(xù)的，也無(wú)力將中國(guó)帶進(jìn)高收入國(guó)家之列。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)民需求的提高，其弊端將日益突顯并沉淀為進(jìn)一步發(fā)展的障礙和潛在的危機(jī)。比如“兩極分化”在發(fā)展的初中期階段表現(xiàn)為發(fā)展的動(dòng)能和勢(shì)能，但在中后期階段則是內(nèi)需不足和社會(huì)沖突的根本成因。
轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)模式的出路在于體制改革。如果不改革現(xiàn)行體制，貧富懸殊問(wèn)題、分配不公問(wèn)題、腐敗問(wèn)題、土地問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、扭曲的工業(yè)化和畸形的城市化以及社會(huì)沖突等問(wèn)題不僅不能合理有效解決，而且還會(huì)演化為各種危機(jī)。
如果說(shuō)過(guò)往的發(fā)展階段的改革可以摸著石頭過(guò)河，那么，向高級(jí)階段過(guò)渡的未來(lái)十年改革就需要有目標(biāo)和路線圖。制定目標(biāo)和路線圖就要把握中國(guó)體制改革的大方向和實(shí)際進(jìn)程。所謂體制改革，一是改“體”，即改組織結(jié)構(gòu)，二是改“制”，改的是規(guī)則制度。顯然，體制改革進(jìn)程包括兩大層面(組織結(jié)構(gòu)、規(guī)則制度)、三大領(lǐng)域(經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì))的內(nèi)容。
組織結(jié)構(gòu)的改革分三方面：從行政隸屬組織轉(zhuǎn)向市場(chǎng)企業(yè)組織；從全能政府轉(zhuǎn)向有限的服務(wù)政府；從行政依附的“事業(yè)單位”或團(tuán)體轉(zhuǎn)向獨(dú)立的社會(huì)組織。社會(huì)制度規(guī)則的改革也分三個(gè)層面：從人治規(guī)則轉(zhuǎn)向法治規(guī)則；從行政指令計(jì)劃規(guī)則轉(zhuǎn)向市場(chǎng)規(guī)則；從國(guó)家集權(quán)包辦規(guī)則轉(zhuǎn)向社會(huì)民主自治規(guī)則。
重塑改革權(quán)威
時(shí)代周報(bào)：每個(gè)時(shí)期的改革都有“總開(kāi)關(guān)”，你決定這一輪改革頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在何處？
袁緒程：完成上述改革需要較長(zhǎng)的時(shí)間，至少需要二三十年。把改革進(jìn)程的邏輯路線描繪出來(lái)，這就是改革的目標(biāo)及其路線圖。根據(jù)終極目標(biāo)而確立的十年改革目標(biāo)是：建立法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其相應(yīng)的開(kāi)明的政府體制。在改革的目標(biāo)(大方向)確立以后，就可以從價(jià)值論或各種方法論角度，發(fā)展改革哲學(xué)，多層面多維度地設(shè)計(jì)改革的路線圖，以指導(dǎo)改革的實(shí)踐。
未來(lái)的改革并非以往的改革，其風(fēng)險(xiǎn)和難度巨大而不能低估，要做好充分的組織準(zhǔn)備和謀劃。首先，為了確保改革的秩序不被自身改革所顛覆，必須重塑和強(qiáng)化中央的權(quán)威，令行禁止，確保改革成功。第二，建立改革的組織機(jī)構(gòu)。未來(lái)的改革需要有一個(gè)超越部門(mén)和地區(qū)利益之上的、能夠統(tǒng)攬改革全局的機(jī)構(gòu)。其主要職能有四項(xiàng)：決策咨詢(xún)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。第三，要有措施。如重塑黨和政府的公信力，引導(dǎo)改革的輿論，強(qiáng)化改革的激勵(lì)機(jī)制，把握改革的策略等等。第四，要有時(shí)間步驟。用十年的時(shí)間完成全部經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，完成大部分社會(huì)領(lǐng)域的改革；完成部分政治領(lǐng)域的改革，為全面建成小康社會(huì)提供制度保障。
我們當(dāng)時(shí)的建議基本實(shí)現(xiàn)了。例如在改革的頂層設(shè)計(jì)方面，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，我相信，當(dāng)前的改革開(kāi)放已經(jīng)是大勢(shì)所趨、人心所向。
多種方案的權(quán)衡
時(shí)代周報(bào)：這些年來(lái)呼吁改革國(guó)資委的聲音很多。理由就是國(guó)資委角色定位不清。因?yàn)樗仁浅鲑Y人，又是監(jiān)管者。既是運(yùn)動(dòng)員又做裁判員，一定會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。在你的改革建議中，如何更好地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，形成國(guó)企改革的良性機(jī)制？
袁緒程：改革開(kāi)放三十多年，除了天然氣、電、電信等少數(shù)產(chǎn)品外，商品和服務(wù)領(lǐng)域已基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。但包括土地、資源、勞動(dòng)力、資金等要素的市場(chǎng)化尚沒(méi)完成。這也是體制機(jī)制不順，腐敗尋租泛濫，民企發(fā)展不暢的重要原因。推進(jìn)要素市場(chǎng)化的改革包括產(chǎn)權(quán)、土地管理、公共資源管理及資源產(chǎn)品價(jià)格，財(cái)稅、金融以及相應(yīng)的行政、社會(huì)等領(lǐng)域的改革。
在這樣的現(xiàn)實(shí)處境下，改革最清楚的邏輯起點(diǎn)就是要明白：要素市場(chǎng)化改革的實(shí)質(zhì)是處理好政府與市場(chǎng)、政府與國(guó)企的關(guān)系。明晰和理順產(chǎn)權(quán)與政權(quán)之間的邊界和關(guān)系，向市場(chǎng)和企業(yè)賦權(quán)。例如，通過(guò)行政體制改革與政府職能的轉(zhuǎn)變，一方面簡(jiǎn)政放權(quán)，另一方面，也是政府的公共管理權(quán)和國(guó)有資產(chǎn)行使權(quán)的雙重身份和職能的分立，政府不能公權(quán)和私權(quán)不分，利用公權(quán)對(duì)營(yíng)利性國(guó)企施以特殊照顧。
國(guó)企改革，一是明確產(chǎn)權(quán)責(zé)任和監(jiān)管，二是要進(jìn)行分類(lèi)管理，劃分營(yíng)利性國(guó)企和非營(yíng)利性國(guó)企的類(lèi)型。這些都是我很早以前就主張的。具體說(shuō)來(lái)，營(yíng)利性國(guó)企應(yīng)與私企同等待遇，不能有特權(quán)，例如，占用公共資源不付稅費(fèi)和少付稅費(fèi)以及不分紅或少分紅，以及享有在市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管等方面的特權(quán)。只有通過(guò)政企、政資分離，才能搬掉國(guó)企和私企之間的體制障礙，從根本上解決私營(yíng)企業(yè)身份歧視問(wèn)題，促進(jìn)私企和國(guó)企的公平競(jìng)爭(zhēng)和聯(lián)合。如果還有差別的話，那只能是企業(yè)的稟賦、資質(zhì)、技術(shù)水平、專(zhuān)業(yè)行業(yè)分工等等方面的不同。
換言之，國(guó)企管理體制可以分三個(gè)層次，第一個(gè)層次是誰(shuí)是國(guó)企出資人的問(wèn)題，第二層次是國(guó)家如何對(duì)國(guó)企進(jìn)行管理的社會(huì)管理問(wèn)題，第三個(gè)是企業(yè)本身管理的問(wèn)題，目前國(guó)資委三個(gè)管理職能是集于一身的，既是出資人，又是裁判和領(lǐng)隊(duì)?，F(xiàn)在的改革就要把這幾個(gè)職能分開(kāi)。當(dāng)前，對(duì)國(guó)資委的定位，理論界有幾種意見(jiàn)：國(guó)資委繼續(xù)做出資人；財(cái)政部做出資人，國(guó)資委改成銀監(jiān)會(huì)這種機(jī)構(gòu)，只享有監(jiān)督權(quán)，但是國(guó)資委下面的企業(yè)多得很，專(zhuān)業(yè)監(jiān)督是很難做得到的。
另一方面，目前國(guó)資委只管理非金融、非文化類(lèi)國(guó)企，大量的金融類(lèi)、自然礦藏類(lèi)、行政事業(yè)類(lèi)國(guó)企歸財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等部門(mén)管理。當(dāng)前國(guó)資委無(wú)法全面推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革。
由此來(lái)看，國(guó)有企業(yè)涉及到國(guó)資委的改革，而國(guó)資委的改革是國(guó)家部委的行政體制改革。這樣國(guó)企改革不再局限于經(jīng)濟(jì)體制改革。中國(guó)需要對(duì)國(guó)資委進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。
時(shí)代周報(bào)：關(guān)于國(guó)資委，有一種主張，就是在全國(guó)人大下面成立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，行使國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管職能，這樣才能體現(xiàn)全體國(guó)民作為最終出資人的地位。
袁緒程：目前這個(gè)條件暫時(shí)不成熟，我們沒(méi)法做到西方那樣。但是，我們?nèi)匀挥泻芏喔倪M(jìn)空間：第一，國(guó)有資產(chǎn)的重大重組、買(mǎi)賣(mài)必須通過(guò)人大表決來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不是國(guó)資委一個(gè)部門(mén)說(shuō)了算。第二，立法權(quán)要上收歸人大?，F(xiàn)在的國(guó)企管理只有一部很粗的國(guó)資法，絕大多數(shù)管理靠國(guó)資委的行政條例實(shí)現(xiàn)，以后應(yīng)該由人大立法。第三，要加強(qiáng)人大對(duì)國(guó)資委的監(jiān)管力度，國(guó)資委每年都必須仔細(xì)向人大報(bào)告，讓人大代表了解熟悉國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行情況，讓?xiě)椃ㄋ?guī)定的人民代表大會(huì)制在國(guó)企管理方面被激活，良性運(yùn)行。
通過(guò)人民代表大會(huì)制，新聞媒體對(duì)國(guó)資委和國(guó)企的監(jiān)督力度就會(huì)大大加強(qiáng)。爭(zhēng)取在5-10年后，大眾對(duì)國(guó)企的滿意度大大改善。
國(guó)企怎么分紅，如何避免尋租？還要靠制度創(chuàng)新。首先是法人治理結(jié)構(gòu)出了問(wèn)題。若產(chǎn)權(quán)制度不完善，導(dǎo)致所有者無(wú)法索取權(quán)利；其次是公司管理制度問(wèn)題，國(guó)企信息披露制度還很不完善。一旦建立起公開(kāi)、透明的信息披露制度，那么國(guó)企以后想賴(lài)賬、哭窮也不可能了。最后，應(yīng)該依據(jù)國(guó)企分類(lèi)性質(zhì)來(lái)確定利潤(rùn)上繳比例。比如說(shuō)，行政壟斷性企業(yè)繳納50%，一般競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)上繳30%，公益類(lèi)企業(yè)可以不繳。
國(guó)企高管不能行政和市場(chǎng)的好處均沾。有些國(guó)企高管待遇很突出，他們一方面享受一定的行政級(jí)別，另一方面又拿著高薪。不當(dāng)國(guó)企高管了，還可以去做官，“腳踏兩只船”。這樣一個(gè)局面，既無(wú)法通過(guò)合理的競(jìng)爭(zhēng)讓一流的企業(yè)家脫穎而出，也不利于培養(yǎng)造就政治家。
如何改變？國(guó)企管理層應(yīng)該由兩部分組成：第一種是政府委派的股東代表，另一種是市場(chǎng)選聘的職業(yè)經(jīng)理人。當(dāng)前的弊病是沒(méi)有把市場(chǎng)選聘和行政委派分開(kāi)來(lái)，以至于國(guó)企高管既是股東代表，又是職業(yè)經(jīng)理人。未來(lái)應(yīng)該明確界定：國(guó)企管理者哪一層面應(yīng)該由政府委派，哪些必須由市場(chǎng)選聘。在國(guó)企中建立職業(yè)經(jīng)理人制度，現(xiàn)在這方面國(guó)企做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
2015年國(guó)企改革“4+3”
時(shí)代周報(bào)：當(dāng)前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)不太好，國(guó)內(nèi)外的投資界普遍感覺(jué)現(xiàn)在賺錢(qián)很難，期待國(guó)家通過(guò)深化國(guó)有企業(yè)改革來(lái)釋放中國(guó)經(jīng)濟(jì)的活力。相關(guān)改革會(huì)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)哪些利好？
袁緒程：根據(jù)國(guó)資委等部門(mén)的部署，2015年重點(diǎn)做好以下幾方面工作：一是全力以赴保增長(zhǎng)；二是積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。要準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能，穩(wěn)妥、規(guī)范、有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，積極推進(jìn)剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題；三是大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略；四是深入開(kāi)展國(guó)際化經(jīng)營(yíng)。要服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，加快優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)“走出去”步伐，探索創(chuàng)新“走出去”模式，注重防范國(guó)際化經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，探索國(guó)際化經(jīng)營(yíng)規(guī)律；五是著力提高依法治企、依法監(jiān)管的能力和水平；六是切實(shí)加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作；七是進(jìn)一步提升黨建工作科學(xué)化水平。
上述七點(diǎn)，最后三點(diǎn)不是直接著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，而是與國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制相關(guān)的，為的是在國(guó)企領(lǐng)域反腐敗，實(shí)現(xiàn)法治。第一個(gè)重點(diǎn)談的是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段的保增長(zhǎng)，例如某些領(lǐng)域的直接投資。這里的概念性業(yè)績(jī)會(huì)在股市上有所反應(yīng)。具體如何盈利決定于個(gè)體的博弈能力。
國(guó)企改革終歸走在了正確的道路上。因此，我覺(jué)得，不要對(duì)中國(guó)改革的未來(lái)過(guò)分擔(dān)憂。第三點(diǎn)和第四點(diǎn)都會(huì)在股市等方面有所反應(yīng)。
很多人認(rèn)為，當(dāng)前對(duì)國(guó)企改革的探索，至少在2015年還沒(méi)有跡象表明會(huì)出臺(tái)明確的“改革戰(zhàn)略”。這不是說(shuō)中央對(duì)國(guó)企改革沒(méi)有更大的計(jì)劃，這些計(jì)劃都在醞釀中，大家可以拭目以待。
在國(guó)企改革方面，接下去兩年，國(guó)家會(huì)重點(diǎn)推出如何管資本，而不是管人管事，以促進(jìn)國(guó)有資本的保值增殖。由于很多行業(yè)仍處于國(guó)企壟斷局面，這對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，很難說(shuō)是個(gè)利好。我們只有正面現(xiàn)實(shí)，改革真是任重而道遠(yuǎn)。